고노담화, 최소선인가 면책선인가
고노담화 33주년에 다시 묻는 역사 정의와 ‘해결’의 기준

1993년 8월 4일은 일본군’위안부’ 역사에서 각별한 날 중 하나이다. 당시 고노 요헤이(河野洋平) 관방장관이 일본군의 관여와 ‘위안부’ 피해자들의 고통을 인정하고 사죄와 반성의 뜻을 밝힌 공식 담화가 있었던 날이기 때문이다. 그렇다면 33년이 지난 오늘, 고노담화는 일본군’위안부’문제와 관련해 어떤 진전을 이뤘고, 어떻게 계승되고 있을까.

지난 8월 13일 서울 여의도 국회에서는 ‘다시 돌아보는 고노담화와 일본군’위안부’ 문제’를 주제로 학술대회가 열렸다. 이수진 의원실과 식민과냉전연구회가 주관하고, 남인순 의원실, 김용만 의원실, 국회역사정의포럼, 한국여성인권진흥원 일본군‘위안부’문제연구소가 공동주최한 이번 학술대회는 1990년대 정치적 배경과 피해자 운동 속에서 고노담화가 지녔던 의미와 국제사회에 미친 영향을 살펴보기 위해 마련된 자리였다. 특히 약 두 달 전 고노 장관이 별세하면서, 고노담화를 한 개인의 정치적 유산으로만 남길 것인지, 나아가 이 문서가 지금도 일본 정부의 역사 인식을 가늠하는 최소 기준이 될 수 있는지, 문제를 근본적으로 해결하고 역사화하는데 어떤 시사점을 주는지를 물어야 하는 시점이었다.

한일 양국이 ‘해결’할 수 있는 문제인가

미국에서 일본군‘위안부’ 역사의 정의를 실현하기 위해 교육 활동을 해온 나는 토론자로 참여해 논의 프레임 자체에 의문을 던졌다. 일본군’위안부’ 문제가 한국과 일본 두 나라 사이의 선언이나 합의로 ‘해결’할 수 있는 문제가 아니라고 생각했기 때문이다.

일본군‘위안부’ 문제에서 한일 관계와 식민 지배의 역사는 핵심적인 맥락이다. 하지만 일본군‘위안부’ 제도의 피해자는 중국과 필리핀, 인도네시아, 대만, 네덜란드 등 여러 지역의 여성들을 포함하고, 1990년대 이후부터는 국제 인권, 전시 성폭력, 국가 책임, 배상과 재발 방지의 문제로 확장되어 왔다. 책임과 해결의 기준을 정하는 주체를 한국와 일본 두 정부로 한정할 수 없는 이유다.

더구나 두 정부가 합의 가능한 선을 찾아 문제를 종결하려는 접근은 이미 한 번 실패한 적이 있다. 2015년 한일 양국 정부는 일본군‘위안부’ 문제가 “최종적이고 불가역적으로 해결”되었다고 선언했다. 그러나 피해자들의 권리가 그 선언으로 소멸한 것도 아니고, 국제인권기구의 문제제기가 중단된 것도 아니었다. 그렇다면 고노담화를 평가할 때도 “한일 양국이 어디까지 합의할 수 있었는가”가 아니라, 피해자의 권리와 국제 인권 기준에 비추어 무엇이 여전히 해결되지 않았는가를 물어야 하지 않을까. 그래야 일본군‘위안부’ 문제 해결이 과거 청산에만 머물지 않고, 지금도 세계 곳곳에서 계속되는 전시 성폭력을 규탄하고 재발을 방지하는 보편적, 역사적 책임으로 이어질 수 있다.

가해국의 자기 서술이 역사 정의의 기준이 될 수 있는가

1993년 발표 당시에도 고노담화는 피해자들과 지원운동, 연구자들로부터 불충분하다는 비판을 받았다. 진상규명이 충분치 않았고 일본 국가의 법적 책임도 명확하게 인정하지 않았다는 것이다. 그런데 놀랍게도 33년이 지난 지금, 일본 사회의 역사수정주의와 백래시가 심화되면서 역설적으로 고노담화조차 지켜야 할 ‘최소 기준’처럼 말하게 되었다.

고노담화가 일본 정부의 군 관여와 피해 여성들의 의사에 반한 모집, 강요된 생활을 인정하고 사죄와 반성을 표명했다는 역사적 의미는 분명하다. 그러나 그 사실과, 이 문서를 오늘의 역사 정의와 해결의 기준으로 삼을 수 있는가는 엄연히 다른 질문이다.

나는 이를 ‘가해자의 자기 서술’이라는 관점에서 볼 필요가 있다고 생각한다. 국가이든 집단이든 개인이든 가해자가 자신의 잘못을 최대치로 기술하는 경우는 드물다. 자신의 행위를 축소하고 책임을 분산하며 법적·도덕적 책임의 범위를 제한하려는 강력한 유인이 있기 때문이다. 가해국가가 스스로 작성한 자기 평가는 중요한 역사자료일 수 있지만, 그것이 곧 책임의 객관적 범위를 확정하는 판정문이 될 수는 없다.

이날 ‘일본시민사회는 ‘고노담화’를 어떻게 불/수용했는가?’를 주제로 발표한 마쓰노 아키히사(松野明久) 오사카외국어대 명예교수가 구체적으로 보여준 문제도 바로 이것이었다. 일본 정부의 조사에는 위안소 제도가 군 중앙의 결정과 연결되어 있었음을 보여주는 중요 자료가 빠져 있었고, 일본 외무성이 이미 보유 중이던 네덜란드령 동인도의 BC급 전범재판 자료도 정부 조사 결과에 충분히 반영되지 않았다. 피해자 청취 역시 본격적인 사실 규명이라기보다 외교적·정치적 명분을 쌓기 위한 과정의 성격이 강했다고 볼 수 있다. 따라서 고노담화를 읽을 때는 무엇을 인정했는가와 함께 무엇을 조사에서 제외했고 무엇을 담화 밖에 남겨두었는지까지 아울러 보아야 한다.

아시아평화와역사연구소의 한헤인 연구위원은 이 한계를 일본의 전후 처리 구조 속에서 설명했다. 일본은 전쟁과 식민 지배에 따른 피해를 포괄적인 국가 책임으로 처리하기보다 원호, 청구권, 배상, 귀환, 인도적 지원 등으로 분절함으로써 새로운 피해가 드러나더라도 기존 조약과 법체계를 되도록 변경하지 않는 방식으로 대응해 왔다는 것이다. 한 연구위원은 이 맥락과 연결해, 실제 조사에서 위안소 제도의 계획성, 피해의 광범위성, 군과 정부의 행정적·제도적 운영이 확인되었음에도 고노담화 또한 이를 포괄적으로 ‘관여’라고 표현해 국가 책임의 구체성을 흐렸다고 지적했다.

이런 맥락에서 나는 고노담화가 오히려 ‘면책선’으로 작용할 수 있다는 문제를 제기했다. 법적인 면책을 말하는 것이 아니라, 어디까지 책임을 인정하고 어디서부터는 인정하지 않을지, 가해국 스스로 설정한 경계가 이후 책임을 판단하는 상한선으로 기능할 수 있다는 의미이다.

그 한계는 33년 뒤에 발견된 것이 아니다

고노담화의 한계는 오늘날의 기준을 적용해서 뒤늦게 발견한 것도 아니다. 신혜수 단장(일본군‘위안부’ 관련 기록물 유네스코 세계기록유산 공동 등재를 위한 국제연대위원회 사무단)의 발표에서 확인되듯 피해자들과 당시 운동은 발표 직후부터 담화가 전쟁 범죄라는 본질과 국가 책임, 강제성 문제를 충분히 인정하지 않았다고 비판해 왔다. 우리가 2026년의 잣대로 1993년의 문서를 심판하고 있는 것이 아니라는 얘기다. 바로 그 시대의 피해자들이 이미 “이것으로는 충분하지 않다”고 거듭 밝혀 왔다.

국제 인권의 시간축을 놓고 보면 더욱 분명해진다. 1996년 유엔 여성폭력 특별보고관 라디카 쿠마라스와미는 고노담화와 아시아여성기금이 나온 이후 일본 정부에 법적 책임의 인정, 피해자 개인에 대한 배상, 자료 공개, 공식 사죄, 역사교육, 가해자 규명과 처벌을 권고했다. 1998년 게이 맥두걸 특별보고관은 아시아여성기금의 ‘속죄금’이 일본 정부의 공식적이고 법적인 배상 책임을 충족시키지 못한다고 명시했다.

2007년 미 연방하원은 H.Res.121(미 연방하원 121 결의안)을 통해 일본 정부에 공식적이고 명확한 책임 인정과 사죄, 역사부정에 대한 공개적 반박, 미래세대 교육을 요구했다. 같은 해 유럽의회도 일본 정부의 역사적·법적 책임 인정, 피해자 구제, 역사교육을 촉구했다. 2022년 유엔 자유권위원회는 일본 정부가 이전 권고에서 진전을 이루지 못했고, 계속되는 피해자들의 인권 침해를 해결할 의무를 부인하고 있다면서 독립적 조사, 완전한 배상, 교육과 역사부정 규탄 등을 다시 권고했다. 2016년의 권고에서 2015년 한일 ‘위안부’ 합의가 피해자중심의 해결을 이루지 못했다고 지적한 유엔 여성차별철폐위원회(CEDAW)는 2024년 다시 일본 교과서에 ‘위안부’를 포함한 여성들의 역사적 경험을 적절히 반영하고 사실을 객관적으로 제시할 것을 권고했다. 2025년 여러 유엔 특별절차 전문가들도 일본과 피해국들에 보낸 공동서한을 통해 피해자들에게 진실, 정의, 구제와 배상에 대한 접근이 여전히 충분히 보장되지 않고 있다고 비판하고 있다.

고노담화가 나왔지만 끝나지 않았다. 아시아여성기금이 만들어졌지만 끝나지 않았다. 한일 정부가 2015년에 ‘최종적이고 불가역적 해결’을 선언했지만 그것으로도 끝나지 않았다. 그렇다면 이 역사가 ‘해결되었다’고 선언할 권리는 누구에게 있는가.

‘최소선’은 언제 ‘상한선’이 되는가

학술대회에서 이견이 분명했던 지점은 ‘고노담화를 오늘의 출발점으로 삼을 수 있는가’였다. 오가타 요시히로(緖方義広) 교수는 피해자 중심주의에 입각한 해결을 추구하는 출발점으로 고노담화를 인식할 필요가 있다고 했고, 한국국립외교원 오승희 교수는 역사수정주의가 심화되는 현실에서 고노담화를 외교적·현실적 최소 출발점이자 규범적 가이드라인으로 활용할 수 있다고 보았다.

역사수정주의에 맞서 더 이상의 후퇴를 막아야 한다는 문제의식에는 공감하지 않을 사람은 없을 것이다. 그러나 ‘후퇴해서는 안 되는 선’과 ‘도달하면 충분한 선’은 전혀 다르다. 고노담화를 ‘최소선’이라고 명명하는 순간 그것은 외교적으로 합의 가능한 기준이 되고, 합의 가능한 기준은 쉽게 ‘현실적인 해결’의 기준이 되기 때문이다. 그 선을 넘어 책임을 요구하는 피해자와 시민사회의 목소리는 어느 순간 ‘비현실적’이거나 ‘과도한 요구’로 취급될 수 있다. 최소선은 쉽게 상한선이 되고, 그렇게 그어진 상한선은 결국 면책선으로 작동할 수 있다.

두 정부가 합의할 수 있는가와 피해자의 권리가 충족되었는가는 완전히 다른 문제라는 점에서 “한일 양국이 합의할 수 있는 기준”이라는 표현도 매우 위험하다. 외교관은 합의 가능한 선을 추구할 수 있다. 그러나 역사학자와 교육자, 시민사회까지 그 선에 맞출 이유는 없다. 가해국이 제시한 책임의 범위가 피해자가 요구하는 진실과 책임에 미치지 못하는데, 역사 정의의 기준을 그 선에 맞출 이유가 무엇인가.

그렇다면 2026년의 출발점은 어디인가

토론 과정에서 사회자는 “그렇다면 출발점을 어디에 잡을 것인가”라는 질문을 다시 던졌다. 이 질문 덕분에 나는 생각을 더 분명하게 정리할 수 있었다. 지금은 1993년이 아니라 2026년이다. 출발점을 굳이 33년 전 일본 정부가 입장을 밝힌 문서에서 다시 찾을 이유가 없다. 우리가 출발해야 할 지점은 이후 30여 년 동안 축적된 피해자들의 요구와 권리, 국제인권기구의 판단과 권고, 각국 의회의 결의, 법원의 판결, 시민사회의 기억과 교육, 그리고 전시 성폭력 재발 방지 기준 등이다.

경북대 김창록 교수는 지난 30년 투쟁의 의미 있는 성과로 한국 법원의 배상 판결을 언급하며, 피해자는 채권자, 일본 정부는 채무자가 되어 있는 결과의 중요성을 강조했다. 분명 피해자의 권리를 구체적인 법적 관계로 확인해 준 법원의 판결은 중요한 성과이다. 그러나 이 거대한 인권문제가 ‘채권자-채무자’ 관계로만 수렴되면 일본군‘위안부’ 문제를 다시 한일 간의, 또는 일본 정부와 피해자들간의 금전적·법적 채무관계로 축소할 위험이 크다. 게다가 이 법원 판결은 한국인 원고들에게만 해당되는 한계를 가지고 있다. 배상은 해결의 중요한 요소이지만 그것만으로 완성될 수 없다. 국제인권기구가 반복해서 강조해 온 진실 규명과 책임, 피해 회복과 공식 사죄, 교육과 기억, 역사부정 대응과 재발 방지까지 함께 다루어져야 한다.

한혜인 연구위원이 전한 일본의 불만, 즉 ‘피로감’이나 ‘골대를 움직인다’는 불평에 대한 설명도 중요했다. 일본 정부나 일부에서 말하는 ‘골대를 옮긴다’라는 표현 자체가 제국의 시선을 담고 있다는 것이다. 사실 피해는 처음부터 고정되는 것이 아니고, 피해자가 살아가면서 자신의 경험을 새롭게 이해하고, 사회가 그것을 말할 언어를 만들고, 법과 인권의 기준이 발전하면서 이전에는 보이지 않던 침해가 새롭게 명명되는 과정이다. “과거화하는 가해와 현재화하는 피해”라는 한 연구위원의 표현은 이 역동성을 잘 보여준 진단이었다.

토론 말미에 오가타 교수도 자신이 말한 ‘출발점’이 해결의 기준을 뜻하는 것은 아니며, 일본 정부가 말하는 해결은 망각이고, 화해라는 말도 결국 끝내자는 의미이기에 국가가 해결의 도달점을 정할 수는 없다고 설명했다. 결국 핵심은 고노담화라는 문서를 보존하느냐 폐기하느냐가 아니라, 누가 무엇을 기준으로 ‘해결’을 정의할 것인가에 있었다.

계승은 선언이 아니라 행동으로 검증되어야 한다

나는 미국에서 2007년 연방하원 121결의안 캠페인을 시작으로 19년째 일본군‘위안부’ 역사 알리기와 교육 활동을 해 왔다. 그 과정에서 이 문제가 한일 양국의 경계를 넘어섰음을 거듭 확인했다. 일본군‘위안부’ 문제는 이제 미국 학교에서도 배우고, 대학에서 연구하며, 지방정부와 시민들이 기림비를 세우고, 중국계·필리핀계·일본계 시민들도 함께 기억하는 역사가 되었다.

그런데 한편으로 일본 정부와 역사부정 세력의 반발 또한 해외로 확장되기 시작했다. 2014년 일본 외무성은 미국 교과서 출판사 맥그로힐에 세계사 교과서의 ‘위안부’ 서술을 수정 또는 삭제하도록 요구했다. 미국 역사학자들은 정부가 역사 교과서와 연구 내용을 정치적으로 통제하려는 시도에 반대한다는 공개성명을 냈다. 미국 글렌데일에서는 평화의 소녀상 철거를 요구하는 소송이 제기되었고, 베를린 등 다른 지역에서도 일본 정부는 기림비 설치를 방해하고 존치에 반대해 왔다.

이러한 행동은 고노담화의 ‘계승’이라는 말과 충돌한다. 고노담화는 피해자들의 명예와 존엄을 훼손한 역사에 대해 사죄하고, 역사교육과 연구를 통해 같은 잘못을 되풀이하지 않겠다는 뜻을 표명한 문서다. 그런데 사죄하고 가르치겠다고 한 역사를 다른 나라 사람들이 기억하고 가르치는 것을 왜 막으려 하는가.

최근 다카이치 사나에(高市早苗) 일본 총리가 비핵 3원칙에 대해 과거 총리들처럼 앞으로도 계속 지키겠다고 명확히 말하는 대신, 일본이 ‘현재’ 그 원칙을 지키고 있다는 표현을 사용했다가 논란이 되자 계속 유지하겠다고 입장을 바꾼 사례도 그냥 넘길 일이 아니며 예의 주시해야 하는 대목이다. 과거의 국가폭력을 충분히 성찰하지 않은 채 군사적 역할을 확대하는 국가를 과연 이웃 국가들이 신뢰할 수 있겠는가라는 물음은 너무나 정당하기 때문이다. 이는 역사 인식과 안보 정책을 별개로 볼 수 없는 이유이기도 하다. 현재 고노담화를 계승하고 있다는 선언과 그 정신을 정책과 행동으로 지키는 것은 결코 같지 않다. 계승은 선언이 아니라 행동으로 검증되어야 하기 때문이다.

해결되지 않은 것을 해결된 것처럼 만들지 않는 것

고노담화의 역사적 의미를 짚는 것과 그것을 오늘의 역사 정의의 기준으로 삼는 것은 구분되어야 한다. 일본 정부가 고노담화에서 인정했던 역사적 사실로부터 후퇴하지 않도록 요구하는 것은 필요하다. 그러나 그 문서가 2026년에도 우리의 출발점과 상한선을 동시에 정하도록 허용해서는 안 된다.

우리가 지켜야 할 것은 고노담화라는 문서 자체가 아니다. 고노담화조차 인정했던 역사적 사실에서 후퇴하지 않는 것, 그리고 그 이후 30여 년 동안 피해자와 국제사회가 발전시켜 온 더 높은 책임의 기준을 지키는 것이다. 그 기준은 한일 두 정부가 타협할 수 있는 범위보다 넓다. 한국 법원의 배상판결보다도 넓다. 식민 지배와 전쟁, 여성에 대한 국가폭력, 전시 성폭력, 피해자의 진실과 정의에 대한 권리, 기억과 교육, 재발방지까지 연결하는 기준이어야 하기 때문이다.

1993년의 정치적 타협이 2026년의 역사적 진실을 결정할 수 없고, 2015년의 정부 간 합의가 그 이후에도 국제사회가 계속 제기해 온 진실과 정의, 배상과 교육의 요구를 소멸시킬 수도 없다. 아직 해결되지 않은 것을 해결된 것처럼 눈가림하지 않는 것. 해결되지 않은 것은 해결되지 않은 그대로 기록하고, 가르치고, 기억하고, 부정에 맞서는 것 역시 역사 정의의 중요한 일부다. 바로 그 지점에서 일본군‘위안부’ 역사는 과거의 한일관계 문제가 아니라, 오늘과 미래의 전시 성폭력을 막기 위한 보편적 인권의 역사로 이어질 수 있다.